原编者按

本章通过梳理一战至新政时期美国政府能力的演变，剖析了美国如何依托金融与工业霸权重塑国际秩序，同时暴露了其国内治理的矛盾：即便在“新政”改革的顶峰，政府能力的增强始终服务于稳定私人积累。本章指出，所谓“美国世纪”的诞生并非自由主义理念的胜利，而是资本通过国家机器进行全球扩张与周期性危机转移的结果。其间，从威尔逊的国际主义幻想到罗斯福的实用主义妥协，表明了资本主义国家无法超越其作为资本积累和资本循环守卫者的历史角色。

2. American State Capacities:From Great to New Deal

第二章美国政府作用：从世界大战到新政

在第一次世界大战所代表的旧秩序崩溃的背景下，不仅伍德罗·威尔逊的国际主义话语，美国金融和工业在战争结果中的决定性作用，也预示着美国将在全球资本主义中扮演卓越角色。随着提供给欧洲协约国的贷款在战争期间资助了它们从美国大量进口军火、食品、原材料和制成品，美国的出口翻了一番。那些曾是伦敦证券投资资本进入美国渠道的金融家们，现在率先推动这个十九世纪负债最多的国家转变为二十世纪最大的债权国，而“金融与政府权力的融合”则与美元日益增强的国际信心同步发生。

在威尔逊政府时期，联邦政府的权力通过建立联邦贸易委员会(自19世纪80年代州际商业委员会以来设立的最强大监管机构)和通过《所得税法》(使获取收入的能力大大减少对关税的依赖)而得到显著增强，同时国务院和商务部也提升了其代表商业界的推广能力。然而，与第二次世界大战期间的情况形成鲜明对比的是，当需要充实威尔逊重塑战后世界的构想时，负责此事的“寥寥无几且相对缺乏经验的官员”缺乏任何“对此类综合性计划进行有效组织的真实概念”。比这在巴黎和谈中引发的问题更重要的是，这对美国政府本身意味着什么。参议院拒绝美国加入国际联盟，突显了美国政府实现威尔逊在一个更安全、更合法基础上复兴自由国际秩序这一雄心的有限能力。

然而，与许多政治和学术评论所使用的误导性术语相反，美国资本主义的扩张性活力意味着，到20世纪20年代，“孤立主义”并非美国政府的一个选项。因此，当第一次世界大战结束后不久，柯立芝总统提及“我们在地球各处之利益”时，他已经在阐述美式帝国主义观念：因为“正义之基本法则的适用具有普遍性”，美国保护“法律正当程序下私有财产权”的实践应适用于其公民可能前往的任何地方。作为1921年至1929年的商务部长，赫伯特·胡佛辩称，美国海外投资“不仅增加了我们的直接出口，而且促进了外国的繁荣，对交易双方都是福音”。无论20世纪20年代共和党政府执政期间发生了什么，孤立主义都很难说是正确的描述。“20世纪20年代是截至当时美国历史上经济扩张最强劲的十年”，而美国政府极其积极地鼓励“这种私人的国际主义冲动”。

挫败这一战略的并非孤立主义，而是如今与试图让20世纪20年代的世界按照十九世纪的经济自由主义路线运行相关的问题之棘手性，以及美国政府能力的不足使其难以实现这一点。尽管美国当时已主导世界领先的资本主义经济体，并不仅积极促进美国资本的海外扩张，还推动战后欧洲的复苏与融合，但美国政府在1929年崩溃后的美联储和财政部的所作所为，清楚地揭示了其能力的局限。经历过大萧条、新政和第二次世界大战后，才能看到美国政府的那些变革，使其能够在成功重启资本主义全球化趋势中扮演关键角色。

从威尔逊到胡佛：并非孤立主义

伍德罗·威尔逊上任时，决心通过拒绝无条件支持特定资本家在中美洲的利益，来增加美国政府相对于美国资本的相对自主性——正如他所持有的，“对任何违背其开放、自由秩序理念的商业行为深怀疑虑”。然而，其政府很快便卷入了比以前更具问题的干预行动。例如，美国对墨西哥革命后的干预再次被合理化，理由并非保护美国的石油利益，而是协助墨西哥人遵循宪法程序，选举“好人”并创建“一个稳定、守法的社会”。这种道德矛盾在威尔逊驻伦敦大使的声明中得到了生动体现：美国对墨西哥的干预将是合理的，即使这意味着要“待上200年……并在此期间枪毙一些人，直到ta们学会投票和自治”。

事实上，尽管美国在军事硬件发展(从十九世纪的步枪、左轮手枪和机枪到大战期间的军用飞机)方面处于领先地位，但美国在二十世纪初建立的那种非正式帝国并不需要大量占领军。美国将此类帝国推崇为其它帝国的典范，这强化了其不愿加入新一轮军备竞赛的态度，尽管1900年后美国确实发展了足够的海军力量，以支持其在南美以及(程度较轻的)远东的经济野心。美国参战时并未进行多少先进的军事建设，甚至在1917年动员之后，战争结束时对常备军的传统反感再次表现出来。海军规模增长了十倍，从1913年的5万人增至1918年的50万人，但到1922年又回落至8.6万人。这意味着美国在军事上无力对资本主义世界其它地区发号施令，这一点在日本对远东的野心方面尤为重要。美国政府增强的强制权力实际上主要用于战后对国内工业中激进主义和社会主义运动的血腥镇压。

威尔逊对更自由贸易的承诺(体现在1913年《安德伍德关税法》的减税中，但以其它国家的互惠为条件)因1914年战争爆发而受挫。两年后，美国参战(紧随威尔逊1916年以反战纲领连任之后)也突然终结了他的进步主义改革计划。然而，随着威尔逊将战争定义为一场争取自由民主的全球运动而非帝国主义间的冲突，以及工会在国内融入战时统合主义结构并在国外开展宣传活动，这似乎印证了美国劳工联合会主席塞缪尔·冈珀斯被派去向欧洲劳工领袖发表讲话时的断言：美国与其说是一个“国家”，不如说是一种“理想”。威尔逊倡导争取自决的“人民战争”，呼吁“没有胜利的和平”和禁止秘密条约，填补了1914年第二国际崩溃后留下的真空。正如阿诺·迈耶所示，美国成为欧洲社会民主党人(从德国的考茨基和伯恩斯坦到英国的韦伯夫妇和麦克唐纳)的“强大希望灯塔”。

威尔逊承诺帮助建立战后为社会民主主义改革奠定基础的经济条件——并抵消革命变革的需要——似乎基于这样的预期：即使是获胜的协约国也可能被迫“接受我们的思维方式，因为到那时它们……将在财政上受制于我们”。但认为美国“思维方式”与社会实质改革密切相关的期望，在巴黎和谈中破灭了。威尔逊与获胜的旧帝国领导人所做的肮脏妥协——允许ta们保留殖民地，甚至扩展其“势力范围”，同时一致反对俄国的布尔什维克革命——暴露了他带到巴黎的十四点原则在超越旧矛盾方面的能力是多么有限。威尔逊提出以门罗主义作为国际联盟及其原则的典范，揭示了他的主要目标在很大程度上是让其它获胜的大国在各自的势力范围内采用一种更类似于美国风格的、非正式的帝国主义方式。与此同时，威尔逊及其顾问在巴黎会谈中担忧将美国“与欧洲不稳定的金融结构捆绑在一起”并希望保持美国的“行动自由”，这使ta们拒绝了凯恩斯关于战后重建合作融资的建议。再加上ta们拒绝取消战争结束时协约国欠美国的巨额债务，这实际上注定了欧洲社会民主主义改良主义政治在两次世界大战之间的失败。

简言之，美国政府未能发挥能够维持一战后全球资本主义经济稳定的协调作用。威尔逊自身计划缺乏连贯性，很大程度上植根于美国政府甚至无法构想一种能够维持战后欧洲经济稳定的、用于国际资本积累和社会改革的新政治框架。1917年为运行战时经济而成立的统合主义性质的战争工业委员会，预示着“那些从商界进入政府、领取象征性年薪的人……是美国对欧洲官僚国家主义的回应”，实际上反映了政府能力的局限。正如我们所见，当美联储终于在1913年作为美国中央银行成立时，这远非进步主义的伟大胜利以抗衡不负责任的大金融家，而是《联邦储备法案》的主要内容已在之前的塔夫脱政府时期由摩根和洛克菲勒的利益集团拟定。

诚然，威尔逊的财政部长威廉·麦卡杜认为，《联邦储备法案》允许美国银行设立海外分支机构的规定，为美国“成为世界主导金融大国并将贸易扩展到世界每个角落”奠定了基础。但就政府能力而言，美联储是“一个松散且缺乏经验的机构，即使在其国内职能方面效力也微乎其微”。至于财政部本身，尽管设立了对外贷款办公室(该部首屈一指专注于国际事务的部门)，但1917年当财政部成为国际信贷的主要来源时，它并无意在国际金融外交中取代纽约银行家;战后它也没有在协调国际经济复苏和货币稳定方面发挥积极作用。事实上，财政部有限抱负的最清晰体现是，在推动1919年《埃奇法案》放宽反垄断法(以便银行家可以组成财团为美国海外贸易融资)的同时，却限制自身对外国政府的贷款并暂停对欧洲的出口信贷。

然而值得注意的是，尽管存在上述所有情况以及参议院拒绝加入国际联盟，20世纪20年代的三届共和党政府实际上都是“中间派国际主义者”，并与国联“几乎如同成员国一样充分合作”。Ta们积极支持当时由中央银行和私人银行家提出的措施，这些措施将货币稳定、预算平衡和所有资本主义国家回归金本位作为首要政策目标。即使在拒绝取消战争债务——并鼓励私人对外贷款和投资作为提供美元以偿还债务利息和资助购买美国出口商品的手段——方面，ta们也仅仅是沿着威尔逊本人在战争结束时已践行的道路前进。Ta们也并非如常被展示的那样，是美国资本中最缺乏竞争力元素的俘虏。美国商界总体上并不反对向德国提供大量贷款，并处理英法债务，以支持美国对这些国家的出口;这得到了美国劳工联合会的支持，尽管其对美国在欧洲的直接投资并不总是那么热衷。甚至1922年《福德尼-麦坎伯关税法》下关税税率的提高，与其说是美国孤立主义的体现，不如说是应对欧洲国家为增加对美出口而惯于采取的货币贬值的手段。此外，共和党政府确保国会20年代所有的关税法案(无论如何都未恢复到十九世纪的水平)仍与1913年《安德伍德关税法》的门户开放、互惠和非歧视原则相关联。

到20世纪20年代中期，制成品出口是战前的两倍，从1922年到1928年，总出口增长甚至比实际增长40%的国内GDP快近50%。美元成为世界金融体系的主要储备货币，尽管仍与英镑共享舞台，并在较小程度上与法郎并存。此外，一战后美国私人资本流向欧洲的规模远大于二战后初期。美国商务部本身声称，美国在20年代获取外国资产的速度之快，“在现代任何主要债权国的经验中都是无与伦比的”。在20世纪20年代这十年间，美国对外直接投资总额的账面价值在制造业增长了129%，总体增长了95%。在拉丁美洲，美国投资最终超过了英国，而且由于其中大量涉及拥有该地区的制造业和资源产业，而非仅仅通过证券投资提供贷款，美国资本的渗透要深入得多。但此时，美国资本在欧洲的增长速度与在加拿大和拉丁美洲一样快。通用汽车于1925年收购了英国的沃克斯豪尔，1928年收购欧宝则完成了德国汽车工业在通用和福特之间的“虚拟分割”。

所有这一切都与美国公司在生产和消费方面引入的组织创新密切相关，包括在整个20年代发展中大型垂直一体化企业内部相当程度的分权管理。这些组织变革在新的规模化生产行业中尤为重要，该行业工厂生产率增长了75%;在资本货物部门(机床和发电机、变压器、电机等电气设备);以及，尤其是家用电器部门(洗衣机、冰箱、电炉、真空吸尘器)。由于美国的生产力增长远快于其它资本主义国家，这产生了足够的利润，使得在海外进行大量投资的同时，国内工业生产也能快速增长。

在作为整个经济新增长因素的标志性汽车行业，到20年代末，美国工厂生产了世界上80%以上的汽车(甚至不包括美国跨国汽车制造商在加拿大和欧洲生产的汽车);全美钢铁产量的20%、橡胶的80%、平板玻璃的75%和皮革的65%被用于汽车制造。1909年后的二十年里，汽车价格下降了四分之三以上，这为世界上其它地方前所未见的大众消费开辟了道路。到20年代末，美国拥有近3000万辆汽车，免下车加油站的数量从1921年的1.2万个增加到1929年的14.3万个。此时，五分之一的美国人拥有汽车，其中60%是通过信贷购买的。1927年，埃德温·塞利格曼的《分期付款销售经济学》捕捉了新的大众消费时代福特主义的特征。他颂扬基于信贷的营销不仅增加了消费，而且确保“一个需要支付车贷的家庭将被迫努力工作来偿还贷款”。耐用消费品需求的整体爆炸性增长，也在庞大的广告业帮助下改变了零售业，其在20年代末的支出是一战前的五倍。

这在海外的影响体现在对“美国消费标准”的国际效仿上，文化产品和工业品皆是如此。1928年，美国商务部自豪地发布了一份名为《美国电影之世界市场》的文件，显示到20年代中期，好莱坞供应了外国影院放映影片的85%。值得注意的是，正是商务部负责通过众多公私会议、调查和委员会——根据胡佛部长关于“联合国家”的统合主义理念运作——来调和复杂的商业利益集团。国内外商务局的员工增长了五倍，达到2500人;地区信息处处长将部门的角色视为促进美国公司的“积极扩张政策”;胡佛在该部门的最高助手将其总体目标描述为“商业的国际化”。

但随着其推广能力持续增长，20年代的美国政府也以由私人资本家代表美国进行国际谈判为傲。胡佛在1921年给纽约联邦储备银行行长本杰明·斯特朗的信中写道，恢复国际经济稳定与繁荣需要“只有借助‘私人金融与商业’的援助才能到来的‘治愈力量’”。人们认为，商人而非政客或官僚，ta们“拥有稳定市场所需的灵活性和技术专长”;基于这些理由，美国派往战后国际金融会议的代表团依靠私人银行家，特别是摩根财团，来在国际上代表美国。与此同时，作为获得美国贷款的条件，向外国政府派驻私人“金融顾问”以指导其预算、货币和海关政策的做法(本世纪初已在拉丁美洲采用)现在扩展到中国、哥伦比亚、智利、波兰、德国、南非、厄瓜多尔、玻利维亚、土耳其、多米尼加共和国、秘鲁和伊朗。

美联储鼓励私人银行家提出解决赔款和债务偿还问题的方案(道威斯计划、杨格计划)，甚至包括30年代初在国际清算银行建立时，尽管当时世界经济正崩溃于ta们耳边。但这不应掩盖美国政府20年代直接参与充满压力的国际资本主义管理这一事实。其主要代理机构是纽约联邦储备银行，与英格兰银行密切合作。尽管世界黄金储备的40%存放在美联储金库，而只有20%在英格兰银行，但伦敦城仍然是国际金融体系的枢纽。美英两国的中央银行共同寻求协调战后的基本货币稳定，并准备回归金本位。它们通过买卖货币直接参与外汇市场，也通过向外国政府提供贷款以维持其货币稳定(条件是这些国家减少预算赤字和公共债务)。但即使1925–26年金本位恢复，也无法回到英格兰银行在十九世纪著名的那种监管状态。工人阶级工会和政党的发展以及普选权的扩大，使得政府面对资本外流本应带来的通货紧缩(旨在“自动”纠正贸易赤字)而采取消极态度成为问题。此外，由于通货紧缩造成的失业日益引发民众抵抗，政府宣称将坚持金本位不再能激发资本本身的信心。

资本主义与民主之间的这种矛盾，因资本主义国家等级变化(美国取代英国成为世界债权国)以及似乎永无止境的一战赔款谈判所造成的不确定性而加剧。存在关税调整以允许欧洲对美进口，但这些关税“从未低到足以让欧洲大陆国家管理其国际收支而不产生严重的通货紧缩后果”;而美国政府鼓励甚至精心安排的私人银行贷款虽然“确实帮助欧洲人在1929年前维持生计”，但其结构并非“以保证再生产性投资”。在此背景下，汇率投机变得更为普遍，经济体也因此更容易受到破坏稳定的资本外流的冲击。1926年后，美联储将美国利率保持在低位，以支持英国回归金本位后的英镑;然而低利率的主要效果是将资金从债券转移到对美国本已过热的股票和房地产市场的进一步投机中。接着，当美联储在1928年采取相对温和的加息以抑制这种情况时，引发了资金从对外贷款的大规模转移，对国外立即产生了通货紧缩效应。最终，1929年10月股市和房地产市场泡沫的突然破裂，或多或少完全切断了在20年代支撑摇摇欲坠的国际金融体系的美国信贷流。

在1929年纽约股市崩盘前夕，美国经济占全球工业生产的比例高达42%——远高于英国在1870年顶峰时期的份额。尽管如此，美国国内经济的发展本身是高度不均衡的。这不仅体现在地域上(尤其是南方)，也体现在部门间：农业和纺织等一些行业仍然极易受到任何价格下跌的冲击。即使在每个行业内，充满活力的现代公司在整个20年代也与尚未采用新生产系统和技术的弱小企业并存。此外，由于收入不平等加剧以及实际工资与增长的生产力之间的差距，新的大众消费变得脆弱，尤其是在缺乏公共收入支持计划的情况下。20年代宽松的信贷、经济增长和技术进步掩盖了这些问题。但随着大萧条的到来，这些问题被放大——尤其是当人们清楚认识到，尽管美国现在主导世界经济，但无论是美国商界，还是更重要的美国政府，都没有能力结束危机，并阻止其逆转资本主义全球化。

大萧条与新政国家

关于大萧条起因“缺乏普遍共识”的原因之一，是其严重程度使其“在资本主义历史上独树一帜”。试图从国内生产过剩、消费不足、利润率、银行体系的弱点以及新产业和技术发展的不平衡等方面寻找其原因，都具有相关性;但研究者们无法令人信服地解释为何经济崩溃如此之深，持续时间如此之长，蔓延范围如此之广。大萧条的这些特征也不能仅仅用国际贸易崩溃来解释，后者尽管重要，但其规模不足以解释危机的深度(1929年，美国出口总额仅占GDP的4%)。资本流动是更重要的因素，但某些国家的短期资本外流并不能解释各地国内实际生产的惊人崩溃。然而，无论对其起因存在何种持续分歧，绝对清楚的是，随着各经济体走向衰退方向，资本主义国家通货紧缩的政策反应严重加剧了这种情况。这种政策反应的根本原因，特别是考虑到自十九世纪金本位鼎盛时期以来阶级和政治关系发生的民主变化，是为了试图弥补资本因政府对货币稳定和保护债券持有人绝对承诺信心的丧失。

鉴于贸易和金融方面国际经济相互依存度的日益加深，以及整个两次世界大战之间的秩序对美国的动态极为敏感，美国1929年的危机以任何其它国家危机都无法做到的方式影响了资本主义世界其它地区。尽管从黄金储备衡量，美国拥有金融实力，但其选择权如今也受到金本位危机的制约。随着金融资本猜测美国是否会步其后尘脱离金本位并使美元贬值，美联储进一步加息也就不足为奇了，这从而严重加剧了国内外的经济衰退。正如英厄姆所指出的，美联储无力为遏制国际危机做出有益贡献的一个有力指标是，它未能阻止美国国内三分之一的银行倒闭。如果说美国政府无法在30年代初为其它国家的经济政策设定框架，那么它也尚未能以符合任何此类框架的方式来疏导国内阶级力量。

大萧条使资本主义全球化趋势陷入停滞;事实上，那个因一战而变得问题重重、但在20年代仍在持续的全球化进程，现在发生了逆转。到1932年，世界贸易降至1929年水平的三分之一，短期和长期国际信贷都已枯竭。英国本身于1931年脱离金本位，随后四十多个国家迅速效仿。各国相继采取一系列临时措施来保护本国经济，包括外汇管制、贬值和各种进口限制。作为对1930年《斯穆特-霍利关税法》(将美国关税恢复到十九世纪末水平)的部分回应，英国采用了帝国贸易特惠制，将世界贸易的三分之一限制在英镑区内;而德国(在许多方面与日本类似)则坚决转向一个日益自给自足且专制的资本主义体制，通过行政手段分配稀缺的资本资源，特别是用于军国主义目的。

到1933年3月富兰克林·德拉诺·罗斯福就任总统时(就在纳粹在德国获得完全权力以法令统治的前一天)，美国出口已降至1929年水平的三分之一，美国直接投资的净流出创历史新低。制造业生产削减了一半，国内投资下降了90%，5000家银行倒闭，农业收入下降了五分之四，25%的美国劳动力失业。在关键的汽车行业，产量下降了三分之二，1929年雇用的45万工人中只有一半仍在工作。州和市政府，正如整个十九世纪那样，仍然承担着分配公共服务和福利的主要责任，完全被“救济”需求压垮。失业者的抗议活动，从1930年3月示威中参与的百万人开始，一直持续到1932年大选年。这些抗议常由**人领导，其影响力很快也在非裔美国人社区以及学生和知识分子中显著增长，而像休伊·朗这样的新平民主义领袖则催化了对富人和权贵更传统的不信任。虽然罗斯福的竞选纲领足够模糊，以避免任何必然意味着激进纲领性背离胡佛的暗示，但其就职演说反映了社会抗议的氛围，甚至合法化了其背后的许多激进情绪——尤其通过宣称“人类商品交易的统治者们已经失败”，以及“肆无忌惮的货币兑换者的行径已受到舆论法庭的谴责”。找到大萧条的解决方案取决于“我们在多大程度上应用比单纯货币利润更高尚的社会价值”。

新民主党政府与其共和党前任的主要区别，首先在于这样一种认识：不能通过让资本家自身作为国家主要行动者来重建美国资本主义制度。那种做法掩盖了植根于现代资本主义工业、金融和阶级结构本身的问题，并使美国政府缺乏足够的相对自主性或能力来处理这些问题。与此同时，正如艾伦·布林克利所指出的，新政派对于政府能实现什么的期望“在许多方面比某些早期改革者更温和”。

Ta们认识到，没有一种“总体规划”能使资本主义变成一个公正、稳定、自我调节的体系，也没有一种合作或联合计划能使经济中相互冲突的部分形成一个平稳运行、有序和谐的有机整体。没有反垄断策略能创造一个不受大型联合企业影响的小规模、分散化的经济。自由派逐渐相信，国家无法从根本上“解决”经济问题。但ta们终极目标的局限性，恰恰使ta们的政府愿景比许多进步主义前辈更具侵略性和自信。现代资本主义经济中持续冲突和不稳定的必然性，更成为政府成为一个积极监管力量的理由。

罗斯福式美国自由主义的核心理念是，国家需要不时承担相当广泛的监管和社会改革议程，以预防革命和战争。他在1930年写给朋友的信中说，“我毫不怀疑国家需要至少在一代人的时间里变得相当激进。历史表明，当这种情况偶尔发生时，国家可以免于革命。”当然，这将成为他喜欢称之为“理智的激进主义”，源于他最喜欢的格言：“欲求保全，必须改革。”他对欧洲市政社会民主主义改良主义(清除了贫民窟并建立了红色维也纳的公共住房)的钦佩，可以基于这一原则进行辩护，认为其“可能比过去四五年里任何其它事情都更能防止共产主义、骚乱和革命”。但改革在美国背景下可能意味着什么，其措辞模糊且笼统，足以吸引劳工运动的温和派、民主党在国会中的南方政治寡头、现在进入国家机器的自由派律师和经济学家，以及——考虑到罗斯福对平衡预算同样坚定的承诺——商界的很大一部分力量。

这种自由主义的后果论而非理想主义，也支撑了罗斯福的国际取向：国家间关系也需要改革以预防革命和战争。正如威尔逊早些时候一样，罗斯福对美国干预拉丁美洲(似乎是在特定美国资本家的要求下进行的)所表现出的国家自主性缺失感到困扰，这体现在他担心1924年民主党纲领应解决“由于这些干预，导致世界上每一个其它文明国家都对美国怀有仇恨和厌恶”，并为此做出“明确努力”的问题。但罗斯福在1928年写的一篇《外交事务》文章显示，他认为美国在圣多明各、海地、尼加拉瓜等地的干预“完成了一项极好的建设性工作，世界应该感谢我们”。尽管如此，“如果美洲其它共和国……几乎一致反对我们的干预”，那是因为此类干预应“以整个美洲的名义，并仅在与其它共和国合作下”进行。他认为，主要由于缺乏美国干预的多边框架，才引起了这种国际怨恨。

罗斯福对自由贸易并无热情(他像共和党人一样认为这在政治上不可能)，但在整个20年代，他一直热衷于贸易竞争，并嘲笑“那些断言所有战争都是由经济和贸易竞争引起的物质主义者”。他日益认为，国内的失业导致了国外的军国主义，他对1933年6月伦敦经济会议的失望反映了这样一个事实：在筹备阶段，他关于“同步国际计划”以直接应对失业的呼吁被忽视，并且在会议本身实际上未被列入议程。在会议筹备期间，存在相当大的希望甚至预期，认为美国已准备好承担世界资本主义经济领导角色。这些期望因罗斯福在会议期间那封著名的电报(嘲笑“所谓的国际银行家的旧偶像”，并宣告“一个国家的健康内部经济状况比其货币价格更能影响其福祉”)而破灭。立即受到凯恩斯赞扬的罗斯福，在此向国际社会传达了新政的优先事项。

罗斯福的就职演说已经通过表明尽管他会“不遗余力地通过国际经济调整来恢复世界贸易……但国内的紧急情况不能等待那项成就”来预示了这些优先事项。他的首批举措之一是暂停美元兑换黄金——从而打破了美联储在胡佛领导下对金本位的顽固坚持。银行家们对罗斯福就职时的国内局势如此恐惧，以至于ta们对他立即从国会获得的应对银行危机的广泛紧急权力没有提出异议，这些权力授予财政部广泛的权力，包括购买所有私人金条和黄金凭证以及为银行提供流动性的权力。正如查尔斯和玛丽·比尔德所指出的，“带着一种近乎自发燃烧的迅捷，激动的众议员和参议员们匆忙将草案在两院通过，并在当天结束前将其放在总统桌上。无论是1861年的林肯还是1917年的威尔逊，都未曾如此轻易、几乎没有争吵和讨价还价就被授予如此巨大的权力。”正如比尔德夫妇也指出的，原因当然是紧急立法“并未将货币兑换商逐出圣殿。相反，它在确立联邦政府对黄金的至高无上权的同时，给予了银行家公共信用的支持”。

几个月后通过的《格拉斯-斯蒂格尔法案》通过分离商业银行和投资银行(从而禁止后者使用存款进行证券投机)来监管国内银行体系，被广泛视为对“摩根财团致命一击”。但这并非所有银行家都无法接受。相反，它标志着华尔街那些(如洛克菲勒家族)的胜利，ta们自一战结束以来就希望直接使纽约成为世界金融中心，而不是逐步扩大美国在伦敦的金融影响力。早在1928年大选时，芝加哥的银行家，甚至一些主要的纽约投资公司，就“被摩根财团利用纽约美联储为了国际目标(换句话说，在复兴的金本位下保持美国低利率以保护英镑)而操控美国利率的做法激怒”。在此背景下，并鉴于摩根与20年代共和党政府的紧密联系，其中一些银行家已将支持转向民主党。

在1933年和1935年银行法案建立的框架下，形成了一个处理不同类型金融风险的机构区隔：证券公司和投资银行可以将长期金融投资引导到资本形成中;保险业可以为公司和个人的风险承保;商业银行可以利用存款资金提供商业贷款作为营运资本;储蓄贷款公司(“储贷机构”)可以作为家庭储蓄的存放处，为住房抵押贷款融资。商业银行欢迎对存款施加利率上限(即Q条例)，因为它减少了竞争并保证了银行稳定的廉价资金来源，而联邦存款保险则降低了银行挤兑的可能性，从而释放了更多银行准备金用于放贷。这些措施因而使得向工业提供低成本贷款成为可能，同时确保了银行的盈利能力。

罗斯福在应对工业危机方面则更为试探性且缺乏创新。鉴于他对平衡预算极其传统的承诺，他的注意力完全集中在通过限制“破坏性价格竞争”来重振企业利润上。这种方法在农业方面被证明相当成功。但国家在工业方面的有限能力立即暴露无遗，当时《国家工业复兴法》重拾了一战中引入的统合主义模式。成立了国家复兴管理局，通过由各行业贸易协会制定的法规体系来监督工业自我监管。作为对劳工的让步，每项法规都被要求建立最低劳动标准和集体谈判权，但其实施则交由贸易协会自行决定。

这未能成为危机的解决方案，特别是因为私人企业“控制了工业运营的大部分信息，而国家复兴管理局的法规及其执行必须基于这些信息”，它们构建漏洞以逃避劳动标准并削减产量同时保持高价;而“国家复兴管理局机构本身彻底渗透了相互冲突的商业利益，无法以权威方式解决争端”。《国家工业复兴法》的经验“预示了国家行政机构组织和重组各部门及决策中心以最终绕过利益冲突的趋势”。但就当时而言，特别是在没有提高工资或大规模公共支出(以创造有效需求和恢复利润，而1934年利润下降了四分之三)的情况下，承诺的经济复苏并未实现。

劳工和平也未实现。1934年爆发的激烈阶级冲突，在美国历史上只有19世纪90年代初期的冲突可与之相比，主要区别在于30年代中期政府更不愿意、企业也更无力——尽管雇用了工业“侦探”的私人军队——去镇压工业激进主义。1934年后，“每年罢工次数从未低于2000次，每次商业周期上行和劳动力市场收紧都会刺激更大的动荡。”此外，1934年工会会员20%的增长体现在增加的投票率中，这强化了民主党在当年中期选举中的胜利，《纽约时报》称之为“美国政治史上最压倒性的胜利”。

但此时几乎不清楚新政究竟能取得什么成就。到最高法院(利用其自内战以来一直坚持的自由放任自由主义品牌所依据的先例)在1935年宣布《国家工业复兴法》无效时，“对国家复兴管理局的支持已经大幅削弱，即使在新政内部也是如此。”当政府踉跄走向后来被称为“第二次新政”时，它利用1935年的《银行法》扩大了联邦储备委员会中央董事会的权力，使其不仅作为最后贷款人和信贷创造的被动监管者。它现在被赋予了通过变动准备金要求和选择性信贷控制来实施自由裁量货币政策的能力，旨在不仅影响银行的偿付能力，也影响经济的表现。然而，这使美联储仍然相当依赖于私人银行提供的信息和专业知识。

1935年成立的证券交易委员会及其建立的监管体系更是如此，私人公司(监管机构依赖其技能、人员和信息)被赋予了监管特权。“一个监管世界被创造出来，其中充斥着公共和半公共机构、个体公司和会计师等专业群体的网络。这个监管世界很大程度上独立于民主政治的竞争舞台而运作。”因此，就在《国家工业复兴法》及其国家认可的工业自我监管体系被最高法院废除之际，一种新型的国家与金融相互嵌入正在金融部门建立。正如华尔街刊物《分析家》当时所言：“大型金融资本集合体将长期受益于新体制——竞争性方法的消除、[将]私人银行业与政府金融机构的紧密结合、控制和协调的增加——所有这些都增强了金融资本主义未来的力量元素。”

从新政到与资本的大妥协

当然，象征着“第二次新政”的，与其说是政府的金融改革，不如说是其劳工和社会立法。尽管1935年的《国家劳工关系法》早已由自由派改革者提出，但它只是在响应参议员瓦格纳本人在介绍以其名字命名的法案时所说的“工业不满情绪的上升浪潮”时才得以通过。《瓦格纳法》使工会化运动、集体谈判和罢工权合法化，并建立了确保工会承认和解决争端的准司法程序。同年的《社会保障法》通过其关于失业和退休福利的国家规定，创立了美国福利国家。诚然，鉴于国家在调解阶级冲突方面的责任及其对资本积累的依赖，《瓦格纳法》也在各方面限制了劳工的激进性(特别是通过为合法行使罢工权设定严格条件)，而《社会保障法》(无论如何是通过累退税提供资金的)则通过其有限的福利和许多资格条件加强了劳动力市场的纪律。但这不能否认这两项措施都是实质性的改革，源于自下而上的阶级斗争。商界对这些国家级改革的反对，与地方上对公共事业振兴署的作为以及对庞大的田纳西河流域管理局项目(因其公共所有制可能为拉丁美洲国家——其公用事业由美国公司拥有——树立危险榜样而受到攻击)的反对汇合在一起。

最重要的是，“商界对《瓦格纳法》的反对，可能比对任何其它新政立法——无论是正面还是负面——的反应都更为统一。”那种有影响力的对新政的修正主义解释，甚至将《瓦格纳法》也视为资本密集型公司阶级计划的一部分——认为后者在20年代对公司工会的支持预示着ta们在30年代中期接受了独立产业工会主义的合法化——鉴于上述情况，这种解释很难站得住脚。在汽车行业，“通用汽车仅在1934年1月至1936年6月间就花费近百万美元雇佣劳工间谍”，以对抗《瓦格纳法案》合法化的产联工会化运动;而福特招募了“世界上最大的私人军队，并建立了美国工业中最广泛和最有效的间谍系统”，作为后来国家劳资关系委员会所称的福特“反工会战争”的一部分。全国制造商协会“在罗斯福年代由一些全国最大的工业利益集团主导，不断攻击该法案”;事实上，当时有资料称商界反对《瓦格纳法案》的运动是“工业界针对任何国会法案所进行的最伟大运动”。

面对商界对《瓦格纳法案》的一致反对，罗斯福本人几乎没有提供任何支持。然而，他签署《瓦格纳法》有助于产生更高的投票率，导致他在1936年以压倒性优势再次当选。“在汽车工业中心，工人们常常停下生产线，挤在窗边为他欢呼。在弗林特，当时只有136名交纳会费的汽车工人联合会成员，却有超过10万人涌上街头……从哈姆特拉姆克到底特律，50万人排在街道两旁，超过25万人聚集在市政厅广场，听罗斯福猛烈抨击汽车巨头们。”当具有历史意义的弗林特静坐罢工在1936年大选后数周内开始时，政治热情与工业激进主义之间的协同效应不容忽视。美国资本当然没有忽视静坐罢工的力量——通用汽车总裁阿尔弗雷德·斯隆将其描述为“整个国家苏维埃化的彩排”——特别是随着1937年在全国范围内又发生了247次静坐罢工，涉及20万工人。工会承认权从通用汽车、克莱斯勒和美国钢铁公司那里争取到了，总体工会会员仅在1937年就从400万增加到700万，而当时国家劳资关系委员会才刚刚开始运作。尽管商界部分大企业在1936年大选中曾给予民主党财政支持(同时绝大多数仍支持共和党)，但到1937年，对整个资本家阶级而言，对罗斯福的敌意已无处不在。Ta们将舆论左转归咎于他，甚至超过了对**的指责。

在确保了第二次新政的关键立法成就之后，又因罗斯福的“法院填塞计划”在国会受挫而有所收敛，“白宫和总统大多数关键顾问已准备好修补与大企业之间磨损的关系。”罗斯福本人本就倾向于平衡预算，其财政部长亨利·摩根索也是如此，故而在1937–38年削减了公共工程和救济支出。随之而来的“萧条中的衰退”只是突显了新政并未能战胜停滞和失业这些经济恶龙的程度。随着1937年秋季投资下降，罗斯福和摩根索都对这种新的“商业信心丧失”感到退缩。尽管政府一再宣称“我们将继续在资本主义基础上运作”并打算“促进私人资本驱动力的全面应用”，但对“投资罢工”的恐惧进一步削弱了罗斯福在国会的支持。这因1938年中期选举的结果而加剧，削减开支和衰退的影响体现在共和党的显著收益上。

这部分是由于**左翼“人民阵线”策略中包含的对罗斯福的支持。此外，产联的新产业工会在1938年新组织行业裁员期间大幅削弱，同时产联内部激进派与改良派之间存在分歧，以及与劳联的旧行业工会之间持续紧张。公司的反攻因法院对《瓦格纳法》条款的狭义解释而得到加强，对静坐罢工策略产生了特别显著的抑制效果。

阶级力量对比的这种转变有效地结束了新政第二阶段的改革。然而，美国国家能力的转变已然发生，新政势头的停滞并未逆转这种转变。尽管罗斯福试图让白宫更直接地控制预算和官僚机构的努力于1938年被国会挫败，但新政已赋予政府行政部门“其在和平时期历史上最大的潜在权力注入”。联邦文职雇员人数几乎翻了一番;新政创立的十七个新的行政机构，与过去三十年设立的一样多。联邦政府的新能力不仅是官僚层面的，也是财政层面的，因为它满足了罗斯福平衡预算的关切，同时“获取并维持了扩大行政自由裁量权的独立收入来源”。这些增强的能力并不表示国家行为者与资本家行为者之间存在目的和功能上的二分，因为它们主要面向与受监管行业合作以稳定或振兴私人市场并刺激私人资本积累。ta们在金融监管领域得到最有力的制度化，那里存在一个“公共和半公共机构、个体公司和专业群体的网络”，彼此处于共生关系，或多或少地与民主压力隔绝。国家复兴管理局未能在工业监管方面发展出这种类型的公私协同，但复兴金融公司当然做到了，它利用与银行、贷款协会和铁路的债权关系，将“巨额资金注入停滞的经济”，利用“政府资源支撑经济秩序而不改变所有权或控制模式”。

随着这些新的国家能力到位，白宫在1938年头几个月通过与主要银行家、工业家和温和的工会领袖举行的会议，组织了其所谓的与资本的“大妥协”。这种妥协并不意味着回到20年代的共和党策略;相反，政策倡议现在由“罗斯福政府内部的经济学家和律师”接手，ta们用转向凯恩斯主义取代了开启新政的价格管制和统合主义生产主义。具有重大意义的是，财政部这个在整个新政期间一直是平衡预算堡垒的机构，最终接受了需要赤字公共支出来刺激需求和投资。然而，战前在这方面实际采取的步骤“既小又试探性——预示着美国人在接下来的四十年里将半心半意地接受凯恩斯主义的方式”——也同样意义重大。事实上，这对于实现与资本的妥协至关重要。白宫和财政部对财政刺激的拥抱，因使用令人安心的保守语言而有所缓和：例如，凯恩斯主义的财政政策被明确比作十九世纪刺激资本主义发展的向自耕农、铁路和矿业公司授予土地的公共土地政策。

罗斯福1938年的《行政改组法案》(旨在增强行政部门的规划和协调能力)在国会遭遇失败，原因是右翼平民主义动员反对这种“独裁”，最终得到了美国商会的支持——尽管值得注意的是，大多数大公司或银行并未支持。1939年通过的“大打折扣的”法案，“为二战期间及战后的行政重组提供了基础”，这在创造“资本扩大再生产所需条件”方面将被证明非常重要。

美国政府现在拥有了中央银行、一个基本以功绩为基础的职业公务员体系、一个人员配备充足的财政部以及广泛的经济和金融监管机构;随着美国参战，它还将迅速建立一个无与伦比且永久性的军事-工业复合体。其作为大国行动的能力将不再受到质疑。当我们转而思考随着二战爆发，“美国政府能力如何从国内干预目标转向实现国际干预目标”时，尤其需要牢记这一点。