一

中部N市是山核桃经济林种植重镇，全市种植面积40.41万亩，规模居全省第一;山核桃干籽年均产量1万吨，年产值6亿元。全市从事山核桃种植的农户共2.6万户，产业直接惠及7万多农民，主产区农民人均可支配收入的55%来自该产业，山核桃树也被林农誉为“摇钱树”。

1981年林业“三定”时，为体现分山公平，山场分配到户十分分散，承包权碎片化严重，加之城乡人口流动导致的村户人口变化，该市在这期间历经 “经济林小调整” 和“集体林权制度改革”两次林业改革，但改革的边际效应逐渐递减，“一山多户、一户多山”的林地分散格局始终没有得到根本改变，山核桃主产区平均每户超15块山场，最多一户超过50块。往往是一户需要在不同山地之间开展采收工作，且山地间地块面积不均，往往是一块地只有几亩，甚至只有零星几分地，给农户的林地管理、采收作业带来极大不便。地方政府为了打造标识性地方品牌，促进产业化、规模化发展则成为了发展现代林业所依循的路径，因此，近些年N市开始推行“小山变大山”的林地改革。

“小山变大山”的核心宗旨是破除“一山多户、一户多山”的格局，将分散的山场整合为一座山，减少单户林地块数，从而便于其开展林业工作。一般来说，“小山变大山”能够减少农户在山核桃除草、打药、采收上的管理成本。从村落人口的现实背景上来看，“小山变大山”能够匹配两类人群的林地经营需求：一类是留村的老人，但不具备完全林地作业的劳动能力。因此其承包林地缺少劳动力耕作，有整合需求。另一类人群是长期进城务工或者在城中定居，山核桃亩数较少，收益较低。如果为了零星几亩的山核桃选择返乡作业，则得不偿失，这类人群的林地也有整合需求。一般而言，“小山变大山”采取的方式是通过托管(成片、交互)、转让(转包、买断)、互换(等价、差价)等多种流转形式来放活经营权，在本村民小组内微调承包权，通过这种方式来有效降低每户林地块数，便于提升种植户的劳动生产效率。

与“小田并大田”不同的是：

首先，林场的复杂性远高于农田，农田往往以田埂为界，边界清晰，亩数测量便利，但尽管山核桃林虽已完成林地确权，但地表环境复杂，邻户边界仍多有模糊。其次是“小田并大田”和“小山变大山”，虽然两者同为经营权的流转，但是“小田并大田”强调的是承包权稳定不变，“小山变大山”却涉及到承包权是否会发生变更。目前N市“小山变大山”的承包权变更出现了三种模式：第一种，如果是十分明确的地块，权属确定也无争议，双方通过更换或者买卖的形式，经村民组备案则可办理林权证的变更，进行权属固化;第二种模式是对于成片或整组托管的林地，双方自愿确定时限，但一般不低于8年，到期后双方友好协商再确定后续的模式;第三种是对于交互托管或者是小面积托管的，暂不变更林地经营承包关系，保持现状，3年后，根据双方的意愿选择变更、延期或者是终止林权证。“小田并大田”在经过统一规划后几经迭代，经过中央政府资金拨款后，形成了“高标准农田建设”的统一项目制运行模式，“小田并大田”和农田整治相配套，但“小山变大山”并不一定涉及林地条件改善和整治。综上可见，“小山变大山”的改革难度要远高于“小田并大田”。

二

N市推行“小山变大山”，核心是基于长期愿景：在林业劳动力老龄化、年轻人从业意愿低的背景下，通过改革实现大户托管或国有资本入场托管。

改革的长期愿景，本质是为了应对未来“谁来管林”的问题。这一问题与农业领域的“谁来种地”高度相似，但在笔者看来，基于山核桃经济林的产业属性，“谁来管林”的改革预设，其现实必要性仍需审慎论证。与普通粮食田不同的是，山核桃经济林的经济产值较高，粮食作物仅能保障农户基本温饱，利润微薄;而山核桃经济林能为林农带来稳定、可观甚至超额的经营收益。当人口老龄化后，经营大户会通过多种多样的方式进行承包，扩大自己的林地种植面积，采取全程托管或者是部分托管，人口老龄化带来的林地经营缺口与利润空间，会自然吸引新农人或经营大户承接，因此谁来“管林”的担忧在现实性上需要进一步验证。

目前来说，“小山变大山”要求的是整组推进，这也是这一林地改革的改革单位的创新之处。以村民组为单位也恰恰是“小山变大山”改革的困难所在。

第一难是农户观念难以转变。农户的观念与保障顾虑根深蒂固，多数林农将山场视为“保命林”，尤其是中老年农户，对山场的依赖度极高，对长达数十年的经营权流转、承包权微调存在强烈的不安全感，担心失去土地保障，不愿轻易放弃自主经营权。

第二难是利益平衡的精准度极难把控。每家山场的立地条件、树龄树势、产量、交通便利性差异极大，改革要求以“调整前后面积产量基本不变”为底线，但山场的价值很难精准量化评估。盛果期与幼树林、阳坡与阴坡、路边与深山的地块置换，差价、补偿标准很难让所有农户满意，极易引发邻里矛盾。一些林户告诉笔者：“我的这块林地明显会更好，而且我的树粗壮，产果量大，我不想放弃我这块好地，我如果要并大山的话，我这块利益就损失掉了。”这一点“与小田并大田”就有些相似，“小田并大田”涉及到田亩的分配的平均程度、肥力等条件，“小山变大山”对于林地来说也是如此。

因此，“小山变大山”的推行在该地面临重重阻力。选择推行小山变大山改革的小组，都是群众基础较好的易改小组，这些小组人口空心化严重，进城务工人数较多，土地零散且片数多。以N市的S村为例，该村已推行两个村民小组的“小山变大山”改革，两个组总人口600余人，单组年产量一般在10万斤左右。该组2019年遇台风引发大面积山体滑坡，大量山核桃林被掩埋，事后排查发现，过量使用除草剂导致地表杂草缺失、水土保持能力下降，是灾害加剧的核心原因。杂草缺失导致无法固土，因此出现了水土流失，加之过量使用除草剂危害树种，导致山核桃树大面积死亡，同时也危害农产品品质，因此该组在2022年签署了共同禁用除草剂的协议，并公证。而“小山变大山”的基本前提就是要全组禁用除草剂，因此该组作为最有条件的且组内关系最易协调的小组，成为了“小山变大山”的改革推行地。尽管从数字上来说，已经完成了小山变大山的改革指标，也就是平均每户减少的地块数要达5块以上。其中一组总户数58户，参加改革的户数48户，山场总面积1500亩，平均每户减少的块数达5.73块。全组整合前块数702，整合后的块数427。但改革并未完全达到政策预期效果：多数林户仅承接了几户外出务工人员的零星林地，未实现大面积置换、流转与整合，连片面积仍未达到国储林入场“连片不低于500亩”的核心条件。

该组“小山变大山”改革能够得以推行，除了农户遭遇到的自然灾害的惨痛教训，也有林业部门制定的政策性奖励的因素。在改革早期实现“小山变大山”改革，每组奖励18万元。这对于该组改善林地基础设施则就较为丰厚，这些资金能用于安装上山单轨、布置林下采集网和修整道路。但现在面临的问题是，在地方政府财力吃紧的情况下，缺少上级政策激励的改革则难以调动农户积极性，外生性改革的外部性激励消退的同时，也伴随着村民改革热情的退潮。现在的奖励仅仅是为改革成功的小组奖励500米的单轨，而这一奖励面临“落地难”的困境：小组内山多路陡，500米单轨里程有限;选址问题也成为阻碍单轨落地的原因。而这500米单轨按照规定却无法转化为现金结算，因此这种奖励对于推行改革来说则不再具有吸引力。

三

因为N 市林业部门所进行林地改革既为了推动产业现代化转型，也是为了应对未来劳动人口老龄化趋势。当面对林农老化后，林地托管则成为了应对劳力短缺趋势的对策。因此N市推行“小山变大山”改革的举措，则是为了未来国有资本的林投公司进行全程托管而铺垫的。N市推行“小山变大山”改革的进度在市内并不均衡，一些地方难以推行，一些地方已经在“小山变大山”的基础上开始引入国有资本进行托管。林投公司由当地国有资本借贷成立，与城投类似，核心通过国储林项目分步骤接管林地，接管条件为连片面积不低于500亩且禁用除草剂。

国储林项目的运作逻辑是：林农流转出林地经营权和林木使用权，但林地承包权和林木所有权仍然归林农所有，受让方不得将受让的林权向金融机构融资担保，这也是为了缓解林农失地担忧的举措。林投公司与农户签订的托管协议一般达30年。前8年，农户按自身真实年产值的10%缴纳费用，而进行林业工作所需的有机肥、采收网和附件、道路和单轨等由林投公司按每亩4000元的标准投入，此时农户仍然自己负责承包地。而第9年至第30年，根据林农前8年的平均年产量，林投公司与林农七三分成(具体比例可协调)，林投占大头，农户占小头，林投则实现全程托管。

需要承认的是改革的设想对于不具备劳动能力，同时林地面积较小的散户来说是利好的，是让利于农户的。但是问题恰恰出现在这真实的一成产值的缴纳上，真实产量并不真实。散户(占总林户的绝大多数)的心理是倾向于短期利益的，近些年山核桃价格走高，加之散户对于为期30年的托管协议的稳定性有所顾虑，因此在缴纳10%的产量时，散户会虚报少报自己的产量，以期望少交给林投公司，而获取林投承诺的投入。C村在完成“小山变大山”后，率先实现了国储林项目入场。林投公司在林地基础设施方面初期投入了2000万元，现在从林户处获取的一成产量的总额无法支付前期投入资本的利息，因此面临着亏损和巨大经营压力。林投现在只能让农民不再缴费、大幅降低林地投入的标准来减少损失，但新的问题也就会出现：降低投入标准，生产的便利性和科技化、生态化程度就会大打折扣，并不利于后期规模化经营。可见，小农户的短期利益诉求与林业部门产业长期高质量发展的目标存在偏差，国有资本背景的林投公司运作国储林面临较大经济压力。

笔者认为，国储林项目前8年的核心任务是完善林地基础设施，但受农户产量虚报、高标准资本投入的双重影响，面临严峻的资金压力。对此，项目需拓宽资金来源，地方政府应积极向上级林业部门争取专项资金，仿照高标准农田建设的成熟模式，打造“高标准林地”。唯有上级专项资金托底，才能形成“上级出大头、地方补一点、村民筹一点”的多元投入格局，缓解当前林地基础设施投入严重失衡的问题。至于8年后项目如何实现国有资本保值增值与农户收益的双赢，本文暂不深入讨论。

“小山变大山”的改革尚处进展阶段，而“小山变大山”改革之后的林投公司进行的全程托管则在探索时期，作为国有资本代表的林投公司想进行全程托管的设计初衷确实是让利于民的，但在现实的财政压力吃紧，国有资本有限的情况之下，如何能够实现该项目 “持续稳定且盈利”的运营，对于改革实践者提出了巨大挑战。需要明确的是，山核桃林地的改革方向不是一味追求规模化，而是如同N市改革的负责同志所说——要追求小而美的家庭农场与适度规模化经营相结合的模式。N市的改革设计者曾感慨，林业是需要有耐心的产业，如果改革没有障碍，则谈不上改革。

N市林地改革未来出路何在，尚待探索。当改革开始步入深水区、啃硬骨头的关键阶段，此时更需要耐心。惟其艰难，才更需勇毅;惟其笃行，才弥足珍贵!

写于2026年2月22日 改革进行时