2025年 11月，眉山农民赵立顺看着村里被放弃收割的水稻田，心疼得直摇头。但这些田不是他的，也不再是村民的，而是“老板”的——土地流转后的外地包地大户。2024年底，村里几个队的百亩土地被统一流转，改造成为“高标准农田”(下称“高标田”)。

但在村民眼里，这些疏于管理的田地很难称得上“高标准”。春分过后，老板才草草播下稻谷的种子。赵立顺描述记忆中播种的场景：过于密集的一把把种子不育秧，像不要钱一样地丢进旱田里直播。他纳闷，这能种出啥?

到了秋季，收成反而比村民预想得要好。他们猜测，可能是老板品种选得好，但更可能是用了太多化肥和除草剂，“无人机直接在天上飞。” 一位村民比划。

可惜10月份雨水连绵不断，耽误了收割。老板似乎也不像小家小户的农民那么担忧收成。眼看着许多稻谷已经发了霉，11月8日，外地来的履带式拖拉机才呼啦啦开进雨后积水的湿软稻田。一些倒伏的低头稻已经收不起来了。还有几片田完全没来得及收割。老板留下话：收不完的，你们随便自己捡。

捡来的稻谷，许多人只敢拿来喂鸡吃。

除了管理随意，赵立顺还觉得田梗被改得太高了。他曾心疼地指着一块干裂积水的田地，官方语言说高标田"集中连片、设施完善"，但这块地由于积了太多水，高高的田埂已经被冲垮，“不成田了唷!”他想知道，来开挖机的人自己根本没种过田，田怎么改，为什么不问当地老农民?

他的观察显然与高标田的目标差距不小——“土地平整、集中连片、设施完善、农田配套、土壤肥沃、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的旱涝保收、高产稳产”。

历年来中央一号文件多次提出加快高标田建设，将其视为保障粮食安全的必然要求。这种保障体现在两个层面：一是通过提升耕地质量来增加粮食产量;二是通过土地流转来促进规模化经营，以解决“未来谁种地”的难题。

目前，我国已经建成10亿亩高标田，达到全国15.46亿亩永久基本农田的三分之二。2025年4月，中办发文力争在2035年将具备条件的永久基本农田全部建成高标田。

然而，红头文件中的“高标准”，到了田间地头却沦为“低标准”，改造后的土壤和水利不一定符合实际需求，甚至成为农民撂荒的理由——这等荒诞剧情正在多地上演。

与改造一同进行的流转也让村民与土地愈发疏远。在成都周边多个村，村委号召各大队将村民的地收上来，再通过村集体合作社把田地统一流转给一家“龙头公司”——龙头公司一面给村民发放流转费，一面寻找合适主体来承包田地。有人心疼自家田地流转之后被改造得面目全非，也有人因为每亩六至八百元的地租而怡然拥抱变化。

但是，小田并大田，并不必然意味着产量增加或效率提升。无论谁来经营大田，一旦发现农业既不好干、又不挣钱，跑路之后，再将大田打碎还给小农户的成本很高——那么谁将为土地与粮食安全负责，改造又在多大程度上实现了“高标准”的种植目的?

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小田并大田，好土变孬土

高标田的建设伴随一平”(田块平整)、“两通”(通水通路)、“三提升”(提升地力、产量、效益)。食通社在成都周边遇见的农民们普遍认可高标田配套道路的建设，尤其是田块旁的生产便道。“骑着个‘突突’(三轮车)都可以随便跑。”A村村民张小琴说。

张小琴村里1000亩集中改造为高标田后，被一家果业公司包下种梨树。那是在国家非粮化政策落实之前，她也说，改造后，作物可以直接机械收割，确实更方便。

不过，当村民鱼鳞状的小块田土汇成大田，难以做到各处完全一样高，低洼处便容易存水。当地人说，经年累月，高低不平的现象会愈发严重。

高标田建成四年后，到了2025年，成都周边B村的村集体不得不雇人重新整地——300多亩稻田，每亩花费300多元。一下子花掉近十万元，也耽误了春播。村书记说，这已经是高标改造后第二次改造了。“没(二次)改前更恼火，这一个当当(小水坑)，那一个当当。”

许润田长期在四川从事农技推广。他认为，不同于平原地区的砂壤土，四川丘陵地带多是黏土，土壤孔隙更小，平整起来也更费劲，原本在农民的多年精心侍弄下，才得以形成一个个错落有致的平整表面，而高标田面积太大，仅凭挖掘机手“靠着感觉”推出这样的平面，太不现实。

在种植梨树的A村，1000亩田地里就有30多亩坡地长期处在这种排不出水的状态。在梨园工作的张小琴说，夏天时水更大，老板增挖了不少水渠，工人也想了各种办法排水，但这一小片地里，梨树却还是淹死了，机器也进不去。而改造前，这边本来是村里水稻长势最好的地方。

许润田走访四川多村发现，在小田改大田的局面下，如今谁想种地，都必须在高标改造后重新挖沟，否则水无法排开。如果挖沟不由接下农田的公司做，这工作就得由村集体或村民个人来承担。

并田往往伴随着土壤改造。根据2013年《全国高标准农田建设总体规划》，整治田块，首先要保护土壤肥力：肥沃的表土层需要被剥离、回填，农田的有效土层厚度要达到50cm以上，耕作层厚度达到20cm以上。“有效土层厚度”也一直是高标田验收的基本评价指标。但实际上很难达标。

贵州织金县的好几位村支书和种植大户曾向食通社表示：高标改造时，挖机把好土翻下去，生土翻上来，按规定每亩要撒的3000斤有机质不见踪影。“把老百姓仅有的一点好土，都给破坏掉了。水稻种不了，玉米也种不了。只有荒废，等它长草。”一位村支书痛心道。他们感到政策初心很好，但在执行时变了味。

同样的事在四川发生。在前述成都周边的B村，村书记说，施工者随便用挖机“搞了一搞”，表层好土都去做了田埂子。2022年又逢干旱，高标建设后的第一季水稻收成很不好，每亩地收成只有200斤上下。

许润田提议，结合上述黏性土质、丘陵地形，以及工程中容易出现的执行问题，高标改造如果不动土，只修路和水利，是不是反而事半功倍?

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工程化思维碰壁农业

更科技还是更腐败？

土壤之外，农田水利工程对前期规划、施工质量和后期管护的要求更高，也往往成为决定高标田成败的关键因素。

在A村，每块田地势不同，各处水的流量有大有小，然而一条水泥明沟砌下去，两三里路都是一米宽，老村书记认为，这样保不齐会溢水或漏水。在另一中部省份，一位熟悉基层工作的被访者指出，这样“三面光”的水泥水渠流速快，导致蒸发量也更大，并不利于节水。

在眉山，赵立顺的村子去年春天也修了两个提灌站。但他从来没见过水流出来。春旱厉害时，村民们依然需要自己从河水里抽水，电泵都烧坏了一个。

2024年6月中旬，河南大旱。媒体随机走访夏邑县10个村，却发现高标田的机井普遍不出水。有的是因为没通电，有的则是管子没埋好。急于用水，农民只好拆掉装在机井上的智能灌溉设备，用老方法抽水浇地;有的人还用电动三轮车给机井充电，两天只能浇四亩地。连旱十多天后，最终还是靠一场大雨解了困。

一位陕西种植户的猕猴桃园也因高标改造而装上了滴灌设施。这是水利局“节水灌溉项目”、发改委“生态园工程”以来，果园渠灌第三次被改造。“我们开玩笑说，你们赶快安装，安装完老百姓赶紧拆掉，你们把钱领走。”他告诉食通社，滴灌的要点是对水源进行加压及过滤，而施工方只管从水渠铺设管道取水，“就好比想给车胎打气，却没有气罐。”这些纸上谈兵的管道最终只能报废。

高标田改造的目标之一是旱涝保收，但现实中粗制滥造的工程，可能让农民在面对气象灾害时更脆弱。

近年来各地频频爆出高标田偷工减料、抛荒长草的案例，以及前文各个例子都指向一种可能性：自上而下、层层分包的项目制天然存在的腐败空间。

根据《人民政协报》披露的相关部门调查数据，2020年全国高标田亩均建设成本为3046元，在一些丘陵山区可达5000元以上。在许润田和A村老书记的记忆里，镇领导透露过的高标改造资金比这还要高。

江苏省盐城市滨海县在2022年11.5万亩高标田建设涉及3.49亿元总投资。次年央视315晚会报道，当地高标田引水灌溉的水泥管普遍存在钢筋裸露、破损等问题，不符合国家标准。原因在于施工方为了省钱，都是选择价低质劣的非标管，然后买几截国标管用于给监理方检测。

2024年第一财经记者梳理发现，至少有12个省份的报告中指出了高标田建设过程中的乱象，包括高标田规划在林草地内、招标文件设置条件限制潜在投标人、农用井施工前无水文勘察、虚报工作以骗取财政资金、闲置抛荒等。

这些工程建设中的问题击鼓传花，最终成为基层治理之困——在A村，已卸任的老书记说，高标田的建设拖了好几年才签字验收。“办移交，交不脱，(施工方)钱没拿完，村上各处闹着说烂尾工程——这没整对，那没整对，政府好像也不接。”事后，施工方又到村上来修修补补。

根据郭晓鸣等学者的一份研究，全国各地高标农田普遍存在建设、使用、维护主体的脱钩，而建设方离开后，管护责任往往被“滞留”在村委会。

根据这份研究，高标田建成后，一般由县级农业农村部门验收，所形成的农田道路、水利设施等资产需移交给乡镇政府，并依据项目实际建设情况，确权移交至村集体。这份研究还引用了国务院审计报告中的一份数据：2023年，全国16个省46个县乡村里，投入69.29亿元建设的2761个农业基础设施项目都因为配套缺失、重建轻管等问题被闲置。

前述熟悉国土系统的中部省份人士也告诉食通社，省内很多高标项目的工程款还拖着没给，而许多参与项目的官员、工程方已经被有关部门带走调查。

三农研究者陈晶晶在多地观察了高标田的运行机制后认为：看着有标准、有程序、有监督，实际都是表演性质的——大家都在“演”，以符合这一套正确、现代的要求。走访中，食通社发现，无论是村支书、大队长，或普通村民，在基层，都没有能为这套工程化“表演”纠偏的方法。

3

农业提效的关键

在规模化吗？

源源不断的项目资金让工程方乐此不疲地接下高标田项目。这些项目被认为是能够提高农业效益的。

《全国高标准农田建设规划(2021—2030 年)》这样描述其成果：“有效促进了农业规模化、标准化、专业化经营，带动了农业机械化提档升级，提高了水土资源利用效率和土地产出率，加快了新型农业经营主体培育，推动了农业经营方式、生产方式、资源利用方式的转变,有效提高了农业综合效益和竞争力。”

政策暗含的意味是：第一，高标田本质上是要将粮食生产的不确定性，压缩进入可管理的工程体系;第二，农村空心化、老龄化，未来谁种地?不如把地先准备好，为规模经营者预制好土地。

但规模化经营不一定就能提升农业综合效益。

B村是食通社调研的多个村子中，唯一一个高标改造后依然以村集体经济主体来耕种、经营的。该村地多，有5000多亩，留在村里的劳动力有六七百人，村书记也在村里一干就是12年。做集体经济四年，村书记列出了高标改造以来的种植账。

2021年底，村里上报了800亩高标农田进行改造，每年种两季粮食作物。“田块弄大了，我们想着机械化种植省钱、省工，也更好找人。”村书记解释道。

但是当田土不再“包产到户”，人力投入虽然少了，却更考验种植者田间管理的能力。2021年，集体经营的550亩大豆由于种植面积太大，看管不到位，第一季大豆生了虫害，一点都没收上来。

此外，由于前文所述挖机剥离了表层好土，350亩水稻全部亏损，亩产只有约200斤。同样的干旱条件下，由于表土未被高标改造破坏，管理也更上心，村民们自己种的水稻亩产能有800斤。

复杂的农业生产考验管理和经验，事实上，在2021年前的四年里，B村也是引进外地老板来包地种藕塘，但是三四年后，老板的经营所得也不再值得一亩600元的租地钱，“跑掉了。”

2023年起，村集体调整了管理模式——把田间管理还给生产社，由社长组织管理，支付每亩30元管理费和产量提成。当年秋季，水稻获得了800-900斤的亩产。

种植规模逐年增加，不过书记也坦言，这样千亩种植在最好的季节，最多也只能赚30多万元。可以想见，对于手持几百万资金、想来农村找商机的外地人来说，农业逻辑里的资本回报率，绝对不如工业或服务业。

值得注意的是，B村还申报了近两千亩的规模化种植补贴——水稻每亩补贴200元，玉米大豆套作补贴350元，小麦也有一亩200-300元的补贴。这些补贴贡献了粮食种植的另一半利润。

“我就喜欢挣国家补贴。”村书记耐人寻味地向我们透露。

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最后谁接盘

老板，村民，或其他？

高标田不仅是土地和水利资源的空间重构，也是一场生产主体的筛选——其默认用户往往不是普通农民，而是种植大户或企业，也就是村民口中的“老板”们。

但不熟悉村务的外来大户挣钱更不容易。以张小琴所在的A村来讲，十多个村民固定在果园打工，每天能有五六十元工钱，此外农户每亩地还有800多元的流转费用，这都是“老板”的运营成本。

张小琴还说，果树三年才能挂果，公司还要承担增挖水沟、排水、滴灌设施等费用，农业经营的整体投入并不低。

不止一位村民说道，果树公司的几位老板一到年底总在“扯筋”(吵架)，甚至要股东垫钱给员工发工资。很难说能赚到钱。

当没有合适的老板愿意来承包，龙头公司还要继续给村民发放流转费。

在C村据许润田，大概在高标改造结束一两年内，地就被退给了村委会。如今，龙头公司依然在给钱，但越来越拖沓——“现在拿不拿得到，我都不晓得了，”一位大爷打趣道，“刚开始(包地时)不拖延，当年就打进来，第二年，中途打进来，到现在，简直是‘吹’了。”

至于眉山刚入局的老板收割三天就走，许多地还空着不种，许润田说，他也在其他村子见过把种子撒下就不管，最后弃收的情况，他判断，这往往是因为卖稻谷的钱还不够雇人收割的工钱。

与高标项目的走样同时发生的，是各村齐心共治能力的消退。

这一方面是因为“小田变大田”让原来的田埂分界线、地块格局被打破，有的地块已被道路和水利设施占用，难以再返还给村民——许润田已经在不少地方见到这样的场景：改造后的高标田无人接手，如果没有村中能人专门组织协调，村民很难自发复耕。

附近D村因为临近城市建成区，在高标改造当年，就被通知可能要征地。因此没有公司敢来包地，村民没拿到过流转费，地却一撂荒就是三年多。

一位之后加入D村村委的村民回忆，复耕前，地里已杂草丛生，齐人头高。在国家不能撂荒的政策要求下，村委带领大家除草，用挖机在整块的大田中间又挖了新的水渠，2024年，还埋下了新的排水管。重新改造花了十万多。

而在A村，梨园老板的合同还有三年就到期了。老板会不会离开，土地又如何划回来?“他们(龙头公司)肯定要想办法，给我们个说法呢。”张小琴说。

另一方面，当一部分村民习惯了一边打工，一边“坐收”土地流转费，罅隙与隔阂也在代际和不同利益群体的村民间滋生。

成都周边走访的A、C、D三个村子早在2017至2018年就出了招标文件，是四川最早开展高标改造的区域之一。在A村，当新修的田埂开裂，村民们不再主动去修补。“反正都不种地了。”在C村，龙头公司“弃疗”后，村委会也没有能力组织起大规模生产，一些失修的水利也被大家遗忘。

A村的一队、二队曾拒绝参与高标改造，几个老人包了地，坚持自己种。但现在，他们年纪大了，种不动地了。大家看明白了政策红利已过，没有老板会再来了。“年轻人就埋冤他们，为什么当初没有包，没有改?”老书记苦笑。老书记苦笑。

村民们都看在眼里：村里劳动力越来越少，改造和流转是不可逆转的方向。但“大田”工程的运行一旦失灵，再调适，需要付出更大的成本。而“小田”的主人也逐渐丢失了种植的乡土经验和身份。当面对水土改造不良、种粮收益低、经营不善等问题时，无论老板与农户，很容易都会选择“弃耕”。

当本该承担粮食安全重任的高标田进入复杂的农业现实，其在多大程度上适合工程化管理?运、管、维的长链条里如何杜绝腐败，确保生产提效，并适应山地丘陵等复杂地情?高标田到底成为了粮食安全的保障，还是农业补贴的提款机?在高标改造进程到达三分之二的节点，这些问题还需要被更妥善地回应。